رگولاتوري چيست و چه فعاليت‌هايي انجام مي‌دهد
به اعتقاد بسياري كارشناسان اين ادعا كه مهم‌ترين نهاد در حوزه ICT، رگولاتوري است حرف گزافي نيست و اين موضوع را مي‌توان از وظايف محوله به اين سازمان دريافت.
رگولاتوري چيست و چه فعاليت‌هايي انجام مي‌دهد
نگاهي به سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي
ياشار بهمند- حيات‌نو
اشاره: اهميت نهادهاي رگولاتور هنوز آنچنان كه بايد تبيين نشده است. در حوزه ICT هم به مانند ديگر حوزه‌ها اين بخش از اهميت بسزايي برخوردار است. سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي كه وظيفه رگولاتوري را در حوزه ICT برعهده دارد يكي از مهم‌ترين سازمان‌هاي زير نظر وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات مي‌باشد. وظايف اين سازمان نوپا نشان دهنده اهميت آن و بخصوص نقش بي‌بديل اين سازمان در رونق بخش خصوصي مي‌باشد. با توجه به گسترش حوزه عمل آن و نوپا بودن اين سازمان در حاكميت و نقش پر رنگ آن در اين شماره قصد داريم به صورت اجمالي به معرفي آين سازمان بپردازيم.
رگولاتوري چيست؟
Regulation در معنا و كاربرد يعني تنطيم چيزي و يا رفتاري به قصد اصلاح و رسيدن به حد مطلوب و رگولاتور يا مقررات‌گذار كسي است كه تلاشش براي كنترل و به قصد اصلاح است. همه بخش‌هاي اقتصادي نياز به تنظيم كننده يا رگولاتور دارند تا از ايجاد اغتشاش در آن جلوگيري به عمل آيد. اما Regulation معناي ديگري هم دارد. مقررات ديگر معني اين كلمه است. در مهندسي كنترل از واژه تنظيم و در مديريت به معناي مقررات است.
در انگليسي اين كلمه در جايگاهي استفاده مي‌گردد كه كاركرد مقررات‌گذاري مدنظر ما باشد. اما معادل رسمي و قانوني آن در زبان فارسي و اداري ما تنظيم مقررات است. نمونه‌هايي از مقررات‌گذاران ما در ايران عبارتند از شوراي شهر، بورس، خانه احزاب، اتاق بازرگاني، كميته ملي المپيك، نظام پزشكي، بانك مركزي و ... و نمونه‌هايي از سازمان‌هاي جهاني رگولاتور عبارتند از اتحاديه بين‌المللي مخابرات، سازمان بهداشت جهاني و CONGO كه نهادي جهاني براي هماهنگ‌كردن نهادهاي مردمي يا NGO هستند.
تاريخچه
چند سال پيش اداره‌اي در وزارت پست و تلگراف و تلفن وجود داشت با نام اداره كل ارتباطات راديويي. وظايف اين اداره تنظيمات فركانسي و مشخص كردن محدوده مجاز طيف فركانسي هر يك از بهره‌برداران از طيف فركانسي بود. اين بهره‌برداران در آن زمان خلاصه مي‌شد به چندين دستگاه و وزارتخانه و نهاد دولتي كه از بي‌سيم استفاده مي‌كردند و نيروهاي نظامي و انتظامي كشور.
همانگونه كه بيشتر كارشناسان مي‌دانند در سيصد و شصت و پنجمين جلسه علني مجلس شوراي اسلامي كه روز چهارشنبه بيست و سوم مهر ماه سال 82 برگزار گرديد، لايحه وظايف و اختيارات و تغيير نام وزارت پست و تلگراف و تلفن به تصويب رسيد. بخشي از وظايف اين وزارتخانه كه در غالب كميسيون تنظيم مقررات گنجانده شده بود، دو سال بعد و در مرداد 84 طي مصوبه هيئت وزيران به سازمان تنظيم مقررات سپرده شد.
وظايف
بر اساس ماده (2) اين لايحه، تغيير نام وزارت پست و تلگراف و تلفن به وزارت اطلاعات و فناوري با هدف اعمال حاكميت بر طيف فركانس و حفاظت از حقوق راديويي كشور در سطح منطقه و بين‌المللي و تمركز امورد سياستگذاري، تدوين ضوابط و استانداردها و نظارت بر حسن اجراي آنها در بخش‌هاي مختلف ارتباطات پستي و مخابراتي نظير خدمات جديد و متعارف پستي، مخابراتي و ارتباطات راديويي و انتقال داده‌ها و ... ايجاد بستر مناسب براي ارتباطات و آمايش و پردازش اطلاعات و روش‌هاي دورسنجي انجام مي‌شد.
اين اداره هم كه بعد از اين تغيير نام به يكي از سازمان‌هاي زير نظر اين وزارتخانه (سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي و به زبان خودماني همان رگولاتوري) تبديل شد، بخش اعظم وظايف محوله به وزارتخانه را بر دوش كشيد. همچنين صدور مجوز تاسيس در بهره‌برداري واحدهاي ارائه پستي و مخابراتي و فناوري اطلاعات در سطح كشور در چارچوب قوانين و مقررات و با رعايت اصول قانون اساسي جمهوري اسلامي نيز از وظايف وزارتخانه جديد بود كه به سازمان تنظيم مقررات سپرده مي‌شد.
بر مبناي ماده (5)، كميسيون تنظيم مقررات ارتباطات (كه بخشي از وظايف آن به سازمان تنظيم مقررات سپرده شد)
وظايف
الف) اصلاح و تجديد ساختار بخش‌هاي ارتباطي كشور.
ب) مديريت آزادسازي و خصوصي‌سازي در بخش‌هاي ارتباطي كشور با بهره‌گيري از سرمايه‌هاي داخلي و خارجي.
ج) تعيين سياست نرخ‌گذاري بر كليه خدمات در بخش‌هاي مختلف ارتباطي در چارچوب قوانين و مقررات كشور.
د) تدوين و اعمال مقررات ارتباطي كشور و نظارت برحسن اجراي آن،
هـ) سياستگذاري در مورد صدور مجوز فركانس و تعيين و دريافت حق‌الامتياز صدور مجوز در چارچوب قوانين و مقررات كشور،
و) تحقق اهداف مورد نظر در بخش ارتباطات راديويي و راديو آماتوري،
را داراست.
در مرداد 84 و به منظور اجراي مصوبات كميسيون تنظيم مقررات ارتباطات و تحقق اهداف مورد نظر در بخش ارتباطات راديويي و انجام وظايف و اختيارات حاكميتي، نظارتي و اجرايي وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات در بخش تنظيم مقررات ارتباطي و ارتباطات راديويي، سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي به صورت موسسه دولتي وابسته به وزارتخانه ICT تشكيل شد.
بر اساس اساسنامه وظايف و اختيارات اين سازمان به شرح زير است:
1- صدور پروانه فعاليت و بهره‌برداري براي ارائه هر‌گونه خدمات مخابراتي و پستي شامل شرايط، ضوابط و چگونگي جبران خسارت ناشي از عدم اجراي آن در چارچوب مصوبات كميسيون
2- اعمال استانداردها، ضوابط و نظام‌هاي كنترل كيفي و تاييد نمونه تجهيزات (Approval Type) در ارائه خدمات و توسعه و بهره‌برداري از شبكه‌هاي مخابراتي، پستي و فناوري اطلاعات كشور
3- تدوين و ارائه پيشنهاد در خصوص تعيين فعاليت‌ها و بهره‌برداري‌هاي غيرمجاز پستي و مخابراتي، تعيين جريمه در هر مورد و اعلام اعمال آن در چارچوب قوانين و مقررات پس از طي مراحل قانوني
4- تدوين و تنظيم مقررات، آيين‌نامه‌ها، جدول‌هاي تعرفه و نرخ‌هاي كليه خدمات در بخش‌هاي مختلف ارتباطات و فناوري اطلاعات، تعيين كف يا سقف آنها به منظور حصول اطمينان از رقابت سالم و تداوم ارائه خدمات و رشد كيفي آنها براي تصويب توسط كميسيون در چارچوب قوانين و مقررات
5- وصول مبالغ حق‌الامتياز صدور پروانه، هزينه استفاده از فركانس، هزينه جبران خسارت و ساير وجوهي كه طبق قوانين و مقررات مربوط به تصويب مي‌رسد و واريز آن به حساب‌هاي خزانه
6- نظارت بر عملكرد دارندگان پروانه‌ها در چارچوب مفاد پروانه‌هاي صادر شده و رسيدگي به تخلفات و ملزم نمودن آنان به انجام تعهدات و وظايف از طريق اخطاريه يا لغو موقت يا دائم امتياز‌ها و پروانه‌هاي بهره‌برداري
7- تدوين و پيشنهاد دستور‌العمل‌ها و ضوابط مربوط به اتصال متقابل شبكه‌هاي مخابراتي و رايانه‌اي از نظر امنيت، ايمني اتصالات و تعرفه‌هاي آنها به كميسيون و نظارت بر اعمال صحيح آنها
8- تدوين و پيشنهاد دستور‌العمل‌ها به كميسيون و اعمال مصوبات در موارد زير:
الف- چارچوب توافق‌نامه‌هاي درجه و سطح خدمات به منظور شفاف‌سازي كيفيت خدمات در مقابل هزينه آن، در شبكه‌هاي پستي، مخابراتي و فناوري اطلاعات
ب- نامگذاري دامنه‌ها (Domain Names)، تعيين شماره‌ها و كد‌ها در شبكه‌هاي پستي، مخابراتي و فناوري اطلاعات
پ- حمايت از حقوق استفاده‌كنندگان خدمات پستي و مخابراتي و نظارت مستمر بر اعمال صحيح آنها
ت- تدوين و پيشنهاد دستور‌العمل‌هاي لازم به منظور تنظيم روابط ارائه‌كنندگان خدمات پستي و مخابراتي
ث- پيشنهاد اصلاح قوانين پستي، مخابراتي و ارتباطي
9- كليه وظايف و اختيارات وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات مندرج در قانون استفاده از بي‌سيم‌هاي اختصاصي و غير‌حرفه‌اي- مصوب1345- و اصلاحات بعدي آن و كليه تعهدات بين‌المللي مرتبط كه جمهوري اسلامي ايران بر اساس قانون ملزم به رعايت آنها مي‌باشد.
10- انجام امور تحقيقاتي و ارائه آموزش‌هاي تخصصي مرتبط و اطلاع‌رساني عمومي در زمينه ارتباطات مجاز راديويي با استفاده از توانمندي‌هاي بخش‌هاي دولتي و غيردولتي
11- تهيه و انتشار گزارشات دوره‌اي از وضعيت و كيفيت ارائه خدمات پستي و مخابراتي در كشور و مقايسه تطبيقي آن در منطقه و جهان
12- حمايت از صاحبان صنايع، انجمن‌ها و اتحاديه‌‌هاي ارائه‌كنندگان خدمات مخابراتي و ارتباطي و هدايت و راهبري آن در جهت كاهش امور اجرايي سازمان
13- انجام امور مرتبط كه از طرف وزير ارتباطات و فناوري اطلاعات ارجاع مي‌گردد.
سازمان تنظيم مقررات در كنار تمامي وظايفي كه برعهده‌اش گذاشته شده است، وظيفه نظارتي را نيز برعهده دارد. در واقع بايد بر فعاليت اپراتورهاي ديگر و يا نهادهايي كه در زمينه فناوري اطلاعات فعاليت مي‌كنند بايد نظارت داشته باشد. البته به گفته اين كارشناسان اين سازمان فقط يك‌سري نظرهاي اصلاحي و يا حكميتي در مورد بحث‌هايي كه بين‌شان ايجاد مي‌شود داده مي‌شود تا مسائل آنها پيش رود.
به طور مثال هركدام از اين دو طرف كه براي بررسي مشكلات‌شان به رگولاتوري مراجعه نمايند، در اين سازمان جلساتي در اين زمينه برگزار مي‌شود و به صورت دقيق مشخص شود كه مقصر اصلي كيست.
رگولاتوري نقطه عطفي در صنعت ICT
ایجاد سازمان رگولاتوری در ایران را می‌توان نقطه عطفی در خصوصی‌سازی بازار ICT کشور دانست. سازمانی که با وضع قوانین و مقررات می‌تواند رشد و شکوفایی بخش خصوصی را در بخش فناوري اطلاعات و ارتباطات کشور فراهم سازد. به اعتقاد بسياري كارشناسان اين ادعا كه مهم‌ترين نهاد در حوزه ICT، رگولاتوري است حرف گزافي نيست و اين موضوع را مي‌توان از وظايف محوله به اين سازمان دريافت.
براي تحقق اين اهداف رگولاتوري بايستي با ثبات، همراه با دانش كافي، مقتدر، بي‌طرف، سريع، مستقل و شفاف باشد. نتيجه حضور چنين رگولاتوري، در نهايت به سود مردم و آحاد اقتصادي جامعه خواهد بود. اما اين سازمان در مدت كوتاهي كه از عمرش مي‌گذرد با چالش‌هاي زيادي روبرو بوده و در اين مدت شاهد فراز و نشيب‌هاي متعددي بوده است.
تغيير و جابجايي سه مدير، عدم تاييد چارت سازماني اين نهاد از سوي سازمان مديريت و برنامه‌ريزي، نظرات متعدد كارشناسان پيرامون جداشدن اين سازمان از بدنه وزارت ارتباطات و .... از مشكلات داخلي اين سازمان محسوب مي‌گردد كه در كنار وظايف خطير و زياد همچون صدور و نظارت بر مجوزهاي خدمات انتقال داده‌ها (PAP)، انتقال داده‌ها از طريق ماهواره (SAP)، خدمات عمومي تلفن ثابت (PSTN)، ارتباطات همراه ماهواره‌اي (GMPCS)، خدمات تلفن بين‌المللي (VOIP) و ارائه‌دهندگان خدمات اينترنتي(ISP وICP) را برعهده داشته است.
اين سازمان علاوه بر موارد فوق از زمان عقد قرارداد تاليا به عنوان پيمانكار مخابرات و ايرانسل به عنوان اپراتور دوم تلفن همراه براين دو هم نظارت داشته است. البته فعاليت رگولاتوري در زمينه ايرانسل چون به ارائه مجوز هم برمي‌گردد بيشتر بوده و تنظيم قرارداد و عقد قرارداد و نهايتا نظارت بر نحوه اجراي قرارداد اين اپراتور حداقل 2 سال است كه بر وظايف سازمان تنظيم مقررات افزوده شده است.
علاوه بر وظايف فوق ابلاغ تعرفه‌هاي خدمات موضوع فعاليت سازمان‌ها و شرکت‌هاي تابعه وزارت که در چارچوب قوانين و مقررات در کميسيون تصويب شده از جمله اختيارات دبير کميسيون و رييس سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي بوده و تعرفه‌هاي مصوب، مقررات و دستوالعمل‌هاي نظارتي مرتبط با آن به محض ابلاغ در بخش ارتباطات و فناوري.
براي مثال يكي از وظايف مهم رگولاتوري را مورد بررسي قرار مي‌دهيم. یکی از مهم‌ترین اصول در ارائه خدمات ارتباطی به کاربران، کیفیت سرویس‌های ارائه شده از سوی سرویس‌دهنده‌هاست که سطح کیفیت این سرویس‌ها نیز از طرف رگولاتوری تعیین می‌شود. اما قیمت سرویس‌های ارائه شده خارج از حوزه فعالیت رگولاتورها است و رگولاتورها با ایجاد شرایط رقابتی در بازار ارائه خدمات باید قیمت‌ها را کنترل کنند.
شاید پس از وضع قوانین، مهم‌ترین وظیفه سازمان تنظیم مقررات، ایجاد بازار رقابتی باشد، موضوعی که حتی رییس این سازمان در گردهما‌یی سراسری مدیران وزارت ارتباطات به آن اشاره کرد. برخي كارشناسان معتقدند كه رویکرد‌هاي این سازمان در عمل چندان مناسب نبوده است. علي مولوي كارشناس حوزه مخابرات متوقف شدن صدور پروانه ISP برای بخش خصوصی را بارزترین نمونه این عملکردها مي‌داند.
وي معتقد است رگولاتوری برای حل این مشکل، ساده‌ترین راه حل یعنی پاک کردن صورت مساله را انتخاب کرده است؛ در صورتی‌که این سازمان می‌توانست با وضع قوانین در رابطه با حداقل پهنای باند ارائه شده به هر ISP عملا شرکت‌های خیلی کوچک را از دور خارج و یا آنها را مجبور به گسترش یا ایجاد کنسرسیوم کند.
در هر صورت، از آنجا كه امروز در دنيا نهاد رگولاتوري نقشي خطير و موثر دارد، و به ويژه در زمان بحث از خصوصي‌سازي جايگاهي ويژه مي‌يابد، توجه هر چه بيشتر به ابن نهاد نوپا در ايران و تبيين وظايف و كاركردهاي آن، به توسعه فناوري اطلاعات و ارتباطات كشورمان كمك شاياني خواهد نمود.
