افق گشایی در بودجه

چارچوب میان مدت مخارج دولتی یا بودجه چندسالانه چیست؟

افق گشایی در بودجه

محمد کردبچهبراساس قانون برنامه و بودجه (مصوب اسفند ۱۳۵۱) نظام بودجه‌ریزی ایران یک نظام «بودجه برنامه‌ای» است. به این ‌ترتیب که بودجه‌های سالانه باید برمبنای برنامه‌های سالانه، برنامه‌های سالانه بر مبنای برنامه‌های پنج‌ساله و برنامه‌های پنج‌ساله براساس برنامه‌های بلندمدت تهیه شوند. پس از تصویب قانون مزبور، حکم فوق هیچ‌گاه به‌طور کامل به اجرا در نیامده است.
[ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ]
مطالعات یک پژوهش با محوریت اصلاح ساختاری بودجه ریزی در کشور نشان می‌دهد یکی از بهترین راهکارها برای بودجه ریزی کشور استفاده از چارچوب میان مدت (MTEF) دو سالانه است. به گفته نویسنده، چارچوب میان‌مدت مخارج [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] به‌طور کلی یک فرآیند بودجه‌ریزی است که براساس فرآیندهای موجود و نتایج آن، دورنمایی چندساله ارائه کرده و با قوی کردن ارتباط بین سیاست‌گذاران و بودجه‌ریزان انگیزه‌های بودجه‌ریزی را متحول می‌کند. با توجه به اینکه این روزها بحث اصلاح ساختار [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] یکی از دغدغه‌های اصلی کشور برای مدیریت بهینه منابع است، بازخوانی این مطلب اهمیت دو چندان پیدا کرده است. به خصوص که محمد کردبچه تجربه زیادی در [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] کشور دارد و سال‌ها پست مدیریتی و مشاوره‌ای در این سازمان داشته است. پرداختن و شفاف کردن روش‌های نوین [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] ریزی نشان می‌دهد علاوه بر تاریخچه و مبانی، شانس هدف‌مندی و نتیجه‌گیری در برنامه ریزی و مدیریت [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] کشور افزایش پیدا می‌کند. مطلب مذکور در ۴ قالب مقدمه، مفاهیم، مبانی و پیشنهاد چارچوب مخارج میان مدت تنظیم شده است. در بخش اول این نقد به بودجه ریزی کشور وارد شده است که اگرچه بودجه کشور براساس بودجه برنامه‌ای ریخته می‌شود اما بودجه سالانه با برنامه میان مدت مغایرت‌هایی داشته که دو دلیل مشکلات فنی و ساختاری و مشکلات ناشی از رفتارهای سیاسی به‌عنوان دلایل این بی برنامگی‌ها معرفی شده است. از سوی دیگر در مقدمه به این نکته اشاره شده که برای اجرای نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد باید چارچوب‌ها و افق‌های زمانی بلند مدت پیش بینی شود. در بخش دوم مفاهیم چارچوب میان مدت مخارج دولت تعریف و دو هدف آن یعنی تعیین هدف‌های مالی و تخصیص منابع به اولویت‌های استراتژیک در چارچوب‌های تعیین شده، تشریح شده است. در بخش سوم که به مبانی چارچوب میان مدت مخارج دولت می‌پردازد، چارچوبی را توصیف می‌کند که برای مرتبط ساختن برنامه ریزی میان مدت با بودجه سالانه طراحی شده است. در این بخش سازوکار چارچوب میان مدت و اثرگذاری آن بر تخصیص منابع و ایجاد انضباط مالی تشریح شده است. در بخش نهایی این مطلب پیشنهاد تهیه چارچوب میان‌مدت مخارج [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] در [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] مطرح شده است. در این بخش نویسنده توصیه کرده است که با توجه به تجربه سایر کشورها و به خصوص برای هماهنگی با دوره‌های ریاست جمهوری، تهیه چارچوب میان مدت (MTEF) دو سالانه با ماهیت غلتان برای کشور در نظر گرفته شود. این مطلب در دو بخش به چاپ می‌رسد که بخش اول آن در این شماره و بخش دوم فردا چاپ خواهد شد.

---

1- مقدمه

براساس قانون [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] (مصوب اسفند ۱۳۵۱) نظام بودجه‌ریزی [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] یک نظام «بودجه برنامه‌ای» است. به این ‌ترتیب که بودجه‌های سالانه باید برمبنای برنامه‌های سالانه، برنامه‌های سالانه بر مبنای برنامه‌های پنج‌ساله و برنامه‌های پنج‌ساله براساس برنامه‌های بلندمدت باید تهیه شوند. اگرچه پس از تصویب [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] مزبور کشور دارای پنج برنامه مصوب بوده است، ولی حکم فوق هیچ‌گاه به‌طور کامل به اجرا در نیامده است و بحث مغایرت بودجه‌های سالانه با برنامه‌های میان‌مدت همواره مطرح بوده و هست. عوامل متعددی در این امر موثر بوده‌اند که مهم‌ترین آنها عبارتند از:الف) مشکلات فنی و ساختاری: مانند غیرقابل انعطاف بودن احکام، نبود جداول مبنا، نبود اولویت‌ها و شاخص‌های بخشیب) مشکلات ناشی از ساختار و رفتارهای سیاسی: با توجه به اینکه دوره‌های برنامه‌های پنج‌ساله با دوره‌های [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] و [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] منطبق نبوده است، همواره دولت‌ها یا نمایندگان ادوار مختلف مجلس نسبت به برنامه‌های تصویب شده ملاحظاتی داشته‌اند که همین امر مانعی در اجرای موفقیت‌آمیز برنامه‌ها به‌شمار می‌رفته است.برای اجرای نظام بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد (که قرار است مبنای تهیه بودجه‌های سالانه قرار گیرد)، با توجه به اینکه تحقق شاخص‌های عملکرد به زمان طولانی‌تر از یک سال نیاز دارد، لازم است چارچوب‌هایی یا افق زمانی بلندمدت‌تر پیش‌بینی شود. این چارچوب‌ها باید هماهنگ با برنامه‌های توسعه میان‌مدت و بلندمدت و در جهت تحقق اهداف پیش‌بینی شده در آنها باشند. از طرف دیگر، انعطاف‌پذیر نبودن برنامه‌های میان‌مدت موانع زیادی را در اجرای بودجه‌های سالانه ممکن است ایجاد کند. برای رفع این مشکل در کشورهای پیشرفته دنیا و برخی از [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] در سال‌های اخیر از چارچوب‌های میان‌مدت مخارج دولت استفاده شده است. دوره زمانی این چارچوب‌ها بین ۲ تا ۵ سال و هدف‌های کمی و کیفی استفاده شده در آنها منطبق و براساس هدف‌های پیش‌بینی شده در برنامه‌های توسعه آنها است. در این گزارش در بخش‌های دوم و سوم به مفاهیم و ویژگی‌های کلی و کاربردی این چارچوب‌ها اشاره می‌شود. در بخش چهارم نیز به امکان کاربرد این چارچوب‌ها در نظام بودجه‌ریزی ایران اشاره شده و پیشنهادهایی در این زمینه ارائه می‌شود.۲- مفاهیم و ویژگی‌های کلی

چارچوب میان مدت مخارج دولت (MTEF)، یک فرآیند شفاف تدوین برنامه و بودجه‌بندی است که از طریق آن هیات دولت و سازمان مسوول [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] به تفاهم‌های قانونمندی برای تخصیص منابع عمومی برحسب اولویت‌های تعیین شده، با رعایت انضباط مالی، می‌رسند. این فرآیند دو هدف کلی دارد:۱- تعیین هدف‌های مالی

۲- تخصیص منابع به اولویت‌های استراتژیک در چارچوب هدف‌های تعیین شده.

تخصیص منابع به اولویت‌های استراتژیک نیازمند تعیین اولویت‌های کلی توسط هیات دولت و تعیین اولویت‌های بخشی توسط وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی است. به منظور شفافیت ضروری است اولویت‌های دولت در مجموعه سیاست‌های مالی و اولویت‌های بخشی در برنامه‌های بخشی منظور شود. فرآیند تعیین هدف‌های مالی شامل دو فرآیند جزئی‌تر است: اول، تهیه چارچوب مالی و اقتصادی توسط دستگاه مسوول برنامه و بودجه و دوم تعیین هدف‌های مالی توسط دولت. برای شفافیت ضروری است نتایج فرآیند اول در مجموعه چارچوب مالی و اقتصادی و نتایج فرآیند دوم در گزارش استراتژی مالی منتشر شود. در این گزارش فرآیند کامل MTEF به چهار فرآیند جزئی تفکیک شده است. این تفکیک براساس سه معیار انجام گرفته است: ترتیب انجام اقدام‌ها، واحدهای سازمانی مسوول و اسناد تهیه شده در پایان هر فرآیند. چهار فرآیند جزئی یاد شده، واحدهای سازمانی مسوول و سندهایی که توسط آنها تهیه می‌شود به شرح [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] شماره ( ۱) است.بهنگام کردن برآوردهای مالی و اقتصادی را می‌توان شروع سیکل تهیه بودجه تلقی کرد. این برآوردها راهنمای بحث‌های بودجه‌ بین هیات دولت و روسای دستگاه‌های اجرایی است. مسوولیت تهیه این برآوردها با دستگاه‌های مسوول برنامه و بودجه است که معمولا شامل دفتر بودجه، دفتر برنامه‌ریزی و خزانه‌داری می‌شود. برآوردهای اصلی که در این فرآیند صورت می‌گیرد شامل متغیرهای کلان اقتصادی، منابع و مصارف بودجه می‌شود. افق زمانی پیش‌بینی‌ها نکته اساسی است که باید درمورد آن تصمیم‌گیری شود. به‌طورکلی به هر میزان کشور تجربه بیشتری در اجرای MTEF پیدا می‌کند، افق زمانی می‌تواند طولانی‌تر باشد. اگرچه دستگاه‌های اجرایی مسوول این فرآیند باید بر قابلیت اعتماد و دقت پیش‌بینی‌ها تاکید کنند، اما به هر حال تا حدودی عدم اطمینان از برآوردها وجود خواهد داشت. به‌خصوص در سال‌های اولیه ممکن است برآوردهای اقتصادی و مالی از دقت کافی برخوردار نباشد و همین نکته بهانه‌ای برای ایجاد شبهه نسبت به اجرای اصل MTEF شود. این موضوع درهرگونه پیش‌بینی مربوط به برنامه‌ریزی هم ممکن است وجود داشته باشد و به مرور زمان و کسب تجربه بیشتر پیش‌بینی‌ها به واقعیت نزدیک‌تر می‌شوند. گزارش مالی و اقتصادی باید اطلاعاتی درخصوص آثار ناشی از تغییرات سیاست‌های مالی دولت ارائه کند.«گزارش اقتصادی و مالی» همچنین باید حاوی پیشنهادها و توصیه‌هایی درخصوص مطالعات و بررسی‌ها در زمینه‌هایی باشد که نیازمند اطلاعات بیشتری است. این مطالعات می‌تواند به توجیه پیش‌بینی‌های به‌عمل‌آمده کمک کند. یکی از زمینه‌هایی که معمولا از کاستی‌های گزارش‌های ‌اقتصادی و مالی است، نبود اطلاعات کافی درخصوص [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] است. برای برخورداری از جامعیت کافی، این کمبود باید به تدریج برطرف شود. ارائه تصویر مالی و اقتصادی یک کشور ممکن است مورد خوشایند بسیاری از مردم و سازمان‌ها نباشد. این تصویر متضمن داوری بین «صراحت و دقت» و «خوش‌بینی و واقعیت» است. تصویر مزبور شامل اجزایی است که خاص یک کشور یا سازمان است. دومین فرآیند جزئی MTEF تولید «گزارش استراتژی و سیاست‌های مالی» است که به وسیله [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] کشور تهیه و به تایید دولت می‌رسد. یکی از ویژگی‌های MTEF این است که این چارچوب از یک طرف راهنمای تخصیص استراتژیک از بالا به پایین و از طرف دیگر یک الگوی هزینه از پایین به بالا است. مجموعه سیاست‌های مالی بودجه، راهنمای تخصیص استراتژیک دولت است که از برنامه اجرایی دولت حاصل می‌شود و بخشی از MTEF به حساب می‌‌آید. فرآیند تهیه و تدوین بودجه باید متضمن روش‌هایی برای ترغیب دولت به تعیین و ارزشیابی اولویت‌های خود باشد.پس از بررسی «گزارش اقتصادی و مالی» و برنامه دولت، کابینه اهداف بلندمدت [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] کلان و سیاست‌های مالی را تعیین می‌کند. این اهداف به تفصیل مقاصد کوتاه‌مدت ارائه می‌شوند. با کمک سازمان برنامه و بودجه، کابینه اهداف شاخص‌های کلان اقتصادی مانند رشد، تورم، نرخ سود، [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] و بدهی دولت را مشخص می‌کند. این اطلاعات در گزارش «استراتژی و سیاست‌های مالی» درج می‌شود. انتشار این گزارش موجب ارتقای فرهنگ شفافیت و پاسخگویی می‌شود. در کشورهایی که MTEF برای مدتی در آنها به اجرا درآمده است تعدیل‌های احتمالی حاشیه‌ای و مشخص هستند؛ ولی باید توجه داشت که اجرای موفق MTEF نیازمند بررسی تحولات و اطلاعات جدید و تلفیق مستمر آنهاست. این امر به دولت امکان بازنگری اولویت‌ها براساس آخرین اطلاعات را می‌دهد. پس از تعیین هدف‌های مالی، تخصیص منابع انجام می‌گیرد. در این مرحله کابینه گزارش اقتصادی و مالی را با موارد هزینه‌های جدید تلفیق و اولویت‌های بودجه‌ای را تعیین می‌کند. این اولویت‌ها در واقع مبادلات استراتژیک برای تخصیص منابع بین بخش‌ها است. پیامد این مبادلات چارچوب گزارش «استراتژیک و سیاست‌های مالی» را تعیین می‌کند. انتشار این گزارش چارچوب فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی را مشخص می‌کند. این گزارش در نهایت چارچوب اصلی بخشنامه بودجه را تشکیل می‌دهد.بخشنامه بودجه در واقع دستور کار بخش‌ها است که با استفاده از آن می‌توانند گزینه‌های مختلف بودجه پیشنهادی خود را تهیه کرده و آماده بحث‌های بودجه با سازمان مرکزی بودجه شوند. ارتباط بین کابینه، سازمان برنامه و بودجه و دستگاه‌های اجرایی عامل مهم موفقیت فرآیند بودجه‌بندی است. تعیین استانداردی خاص برای این ارتباط بسیار مشکل است و به فرهنگ‌های سازمانی و مسوولان هر یک بستگی دارد. در این مرحله تصمیم مهمی درخصوص تعیین گزینه‌ها باید اتخاذ شود. بده بستان بین سقف‌های اعتباری تعیین شده توسط کابینه در مقابل گزینه‌های پیشنهادی دستگاه‌های اجرایی بر نوع تصمیم‌گیری در دستگاه‌های اجرایی اثر می‌گذارد. اگر کابینه در مراحل اولیه سقف‌های اعتباری خاصی را تعیین کند، این امر ممکن است دستگاه‌های اجرایی را مجبور به مدیریت اعتبارات به جای تخصیص استراتژیک منابع کند. اگرچه هر دو اقدام ضروری است، برقراری یک فرهنگ اولویت‌گذاری استراتژیک در دستگاه‌های اجرایی مزایای زیادی برای دستگاه دارد از جمله: برنامه‌ریزی، اندازه‌گیری عملکرد، پاسخگویی و شفافیت. اگر بخشی از هدف MTEF تشویق بخش‌ها به قبول فرهنگ مدیریت استراتژیک و استقرار یک نظام رقابتی تخصیص منابع باشد، از سقف‌های اعتباری می‌توان به نفع گزینه‌های پیشنهادی متعادل‌تر صرف‌نظر کرد یا به تعویق انداخت.دستگاه‌های اجرایی بودجه پیشنهادی خود را به سازمان برنامه و بودجه تحویل می‌دهند و از این زمان بحث تامین منابع بودجه پیشنهادی دستگاه‌ها آغاز می‌شود. در نهایت این بحث‌ها به کابینه گسترش پیدا می‌کند و با توجه به محدودیت منابع [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] برای کسب منابع بیشتر براساس اولویت‌های تعیین شده شروع می‌شود. نکته اساسی که باید مورد توجه قرار گیرد این است که قبل از تعیین سقف باید اجازه داد که دستگاه‌های اجرایی در چارچوب برنامه‌های خود برای کسب منابع بیشتر [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] کنند. برخی معتقدند به تعویق انداختن اعلام سقف اعتبارات ممکن است منجر به عدم تعادل منابع و مصارف شود. البته اگرچه این امکان وجود دارد، ولی با انجام پیش‌بینی‌های لازم و اعمال دقت کافی به وسیله کابینه و سازمان بودجه‌ریزی می‌توان از این عدم تعادل جلوگیری کرد. آخرین فرآیند جزئی MTEF تهیه و تدوین سند بودجه است. با تلفیق بودجه همه دستگاه‌های اجرایی و تهیه گزارش استراتژی مالی، قبل از تقدیم [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] به مجلس، سیکل تهیه و تدوین بودجه به اتمام می‌رسد (نمودار شماره ۱). همان‌طور که اشاره شد‌، چارچوب میان‌مدت مخارج دولت به‌طور کلی یک فرآیند بودجه‌ریزی است. این چارچوب براساس فرآیندهای موجود و نتایج و محصولات آن، دورنمایی چندسالانه ارائه می‌کند، پیوند بهتری بین فرآیندهای برنامه‌ریزی و اجرا برقرار می‌کند، ارتباط بین سیاست‌گذاران و بودجه‌ریزان را مستحکم‌تر می‌کند و انگیزه‌های بودجه‌ریزی را متحول می‌سازد. در اجرای MTEF برخی از کشورها به اشتباه فرآیندی موازی فرآیند بودجه‌ریزی ایجاد کرده‌اند که بعد با مشکل تلفیق آنها مواجه شده‌اند. همان مشکلی که همواره در تلفیق فرآیندهای مستقل برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی وجود داشته است. در جدول (۲) ویژگی‌ها و اجزای نظام چارچوب مخارج میان مدت (MTEF) نشان داده شده است. علاوه بر پیش‌نیازهای مذکور در [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] شماره (۲) جنبه‌های اساسی از نظام‌های مالیه عمومی وجود دارد که اگر مستقر و عملیاتی نباشد، اجرای نظام مخارج میان‌مدت را با مشکل مواجه می‌سازد. این پیش‌نیازها عبارت است از: بودجه جامع: هیچ‌یک از اهداف عمده نظام مالیه عمومی (انضباط و ثبات مالی، تخصیص استراتژیک منابع و کارآیی عملیاتی) در صورت امکان دسترسی برنامه‌ها و وزارتخانه‌ها به منابع خارج از بودجه دولت، قابل تحقق نخواهد بود. اطلاعات بهنگام و دقیق مالی (درخصوص منابع و مصارف بودجه در گذشته و حال): تصمیمات برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی لازم است برمبنای آخرین و دقیق‌ترین اطلاعات اتخاذ شوند. نظام پرداخت قانونمند: هرگونه پرداختی باید به موجب [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] صورت گیرد. درغیراین‌صورت، یکپارچگی بودجه مخدوش می‌شود و امکان کنترل تمامی اقلام هزینه وجود نخواهد داشت. شفافیت: به منظور برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری موثر، اطلاعات و نتایج بودجه باید دقیق، بهنگام و بدون هیچ‌گونه ابهام باشد و در زمان مناسب در اختیار تصمیم‌گیران، دستگاه‌های اجرایی و شهروندان قرار گیرد.۳- مبانی کاربردی

در بیشتر کشورهای در حال توسعه، دولت برنامه میان‌مدت توسعه ۲ تا ۵ ساله تهیه می‌کنند که در آن اولویت‌های استراتژیک و هدف‌های اساسی تعیین می‌شود. این برنامه‌ها تقریبا همیشه مستقل از فرآیند بودجه‌ریزی تهیه می‌شوند و شامل فهرستی از برنامه‌ها و فعالیت‌های خیالی هستند که معمولا با در نظر گرفتن امکانات مالی دولت واقعیت نمی‌یابند. به این ‌ترتیب برنامه به‌جای یک ابزار موثر برای توسعه اقتصادی و اجتماعی، به‌صورت تمرینی دانشگاهی در می‌آید. فرآیند بودجه‌ریزی سالانه مساله را پیچیده‌تر می‌کند؛ زیرا آثار میان‌مدت مخارج تامین مالی شده در بودجه یک سال در بحث‌های بودجه سال مزبور مورد توجه قرار نمی‌گیرد. این نکته موجب ایجاد هزینه‌هایی می‌شود که در میان‌مدت پایدار نبوده و آثار بالقوه مثبت مخارج سرمایه‌ای بودجه سال‌جاری را خنثی می‌کند.پیچیدگی‌های ناشی از بودجه‌ریزی بخش دولتی به همین جا ختم نمی‌شود. همان‌طوری‌که در بسیاری از کشورها تجربه شده است، برنامه‌های توسعه متضمن نتایجی است که کشور در میان مدت آرزوی دستیابی به آنها را دارد. این در حالی است که بودجه‌های سالانه به‌جای تاکید بر ستانده‌ها و نتایج بیشتر تاکید بر داده‌ها دارند. بحث‌ها و مذاکرات بین دستگاه بودجه‌ریزی و دستگاه‌های اجرایی بیشتر در مواردی چون تعداد کارکنان و میزان بودجه مورد نیاز دستگاه انجام می‌گیرد و مباحثی چون میزان محصولاتی که دستگاه باید برای دستیابی به نتایج اجتماعی خاص تولید کند، مورد توجه قرار نمی‌گیرد. چارچوب میان مدت، چارچوبی است که به‌طور خاص برای مرتبط ساختن برنامه‌ریزی میان مدت با بودجه‌های سالانه طراحی شده است. به این ‌ترتیب این چارچوب پیوند مخارج بودجه را به‌گونه‌ای نظام‌مند با نتایج دلخواه اجتماعی (مانند تعادل جنسیتی، [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] کمتر جمعیت، نرخ باسوادی بالاتر، نرخ کمتر [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] و میر نوزادان) برقرار می‌کند. توجه اصلی این چارچوب تخصیص منابع بودجه‌ای به برنامه‌ها، فعالیت‌ها و پروژه‌ها به‌گونه‌ای است که موجب تحقق اولویت‌های استراتژیک کشور شود.یک نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر مدیریت مخارج عمومی بر سه نتیجه مهم فرآیند بودجه‌ریزی تاکید دارد: (۱) کارآیی تخصیص (۲) انضباط مالی و (۳) کارآیی عملیاتی. چارچوب میان‌مدت مخارج دولتی (MTEF) سازوکاری برای اجرایی کردن نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر مدیریت مخارج عمومی است. این چارچوب علاوه‌بر اینکه موجب افزایش کارآیی تخصیص منابع می‌شود، انضباط مالی و کارآیی عملیاتی را نیز ارتقا می‌دهد.۳-۱- ارتقای کارآیی تخصیص

الف) بودجه‌های سالانه و چندسالانه

در چارچوب میان مدت (MTEF) هر دستگاه اجرایی یک بودجه میان‌مدت (به‌طور مثال ۲ سالانه) غلتان تهیه می‌کند. برای مثال در سال مالی ۱۳۹۹، بودجه‌ای برای ۲ سال مالی ۱۳۹۹ تا ۱۴۰۰ تهیه می‌شود. بودجه واقعی برای سال مالی ۱۳۹۹ تهیه می‌شود و برآوردهایی برای بودجه سال مالی ۱۴۰۰ به‌عمل می‌آید. سال مالی ۱۴۰۰ به‌عنوان سال بیرونی یا خارجی دوره دو ساله تلقی می‌شوند و برآوردهای مربوط به این سال از نظر فنی «پیش برآورد» نامیده می‌شود. بودجه دستگاه‌های اجرایی در سال اول را می‌توان به دو جزء تفکیک کرد. جزء اول «بودجه مبنا»، و جزء دوم، «بودجه فرامبنا». بودجه مبنا شامل تمام مخارج برنامه‌های در حال اجرا است شامل برنامه‌هایی که طی سال تکمیل می‌شوند. بودجه فرامبنا شامل مخارج برنامه‌هایی است که طی سال شروع می‌شوند. بودجه فرامبنا دارای آثاری در سال‌های بیرونی یا خارجی است. بزرگراهی که در سال اول ساخته می‌شود باید در سال‌های دوم و سوم و سال‌های بعد نگهداری شود. بنابراین اگر دولت مبلغی را در سال اول به احداث این بزرگراه اختصاص می‌دهد در سال‌های بعد مبلغ اضافه‌ای را برای نگهداری آن باید منظور کند. اگر مدت زمان مورد نیاز برای تکمیل [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] سه سال باشد، برای هر سال به‌طور جداگانه باید اعتبار لازم اختصاص یابد. در هر یک از حالت‌های یاد شده به هر حال باید مبالغی برای احداث [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] در بودجه سال‌های ۲ و ۳ منظور شود. این مخارج را می‌توان «برآوردهای فرامبنایی» نامید. در جدول شماره (۳) این فرآیند نشان داده شده است.براساس این جدول در سال اول، بودجه مبنا معادل ۴۰۰ میلیارد ریال فرض شده است. اگر برنامه جدیدی برای سال اول وجود نداشته باشد با فرض نرخ متوسط [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] ۱۰ درصد، برآورد بودجه سال‌های دوم و سوم به ترتیب معادل ۴۴۰ و ۴۸۴ میلیارد ریال خواهد بود. از طرف دیگر اگر برنامه جدیدی با مبلغ ۱۰۰ میلیارد ریال برای سال اول پیشنهاد شود که برای سال‌های دوم و سوم نیز به ترتیب ۱۰ و ۱۵ میلیارد ریال مورد نیاز این برنامه باشد. بنابراین برآورد بودجه برای سال‌های دوم و سوم باید به همین ترتیب مورد تعدیل قرار گیرد. همان‌طور که ملاحظه می‌شود یک تفاوت اساسی بین بودجه دستگاه براساس روش سنتی و براساس چارچوب میان مدت(MTEF) وجود دارد. بودجه سنتی فقط شامل مخارج برنامه‌های دستگاه در سال اول است؛ در حالی که در بودجه بر مبنای MTEF برآورد سال یا سال‌های بعد هم ارائه می‌شود.ب- بودجه‌ریزی غلتان

نکته مهم دیگر این است که در نظام چارچوب میان مدت (MTEF)، بودجه به‌طور مثال ۳ ساله دستگاه به‌طور مستمر در دوره‌های ۳ ساله آینده به‌طور غلتان حرکت می‌کند. در جدول شماره (۴) که بر مبنای جدول (۳) تهیه شده، این حرکت نشان داده شده است. وقتی به سال دوم می‌رسیم، این سال به‌عنوان سال اول دوره ۳ ساله دوم، سال سوم به‌عنوان سال دوم و سال چهارم به‌عنوان سال سوم تلقی می‌شود. بودجه برآورد شده برای سال دوم در جدول (۳) بودجه مبنای سال اول در جدول (۴) می‌شود، به همین ترتیب بودجه برآورد شده برای سال سوم بودجه سال دوم می‌شود. بودجه سال چهارم با فرض تعدیل ۱۰ درصد برای جبران [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] منظور شده است. چنانچه در سال دوم، مخارج سرمایه‌ای خاصی به مبلغ ۸۰ میلیارد ریال پیشنهاد شود که نیازمند مخارج هزینه‌ای (جاری) مرتبط به میزان ۱۰ میلیارد ریال برای سال‌های سوم و چهارم باشد، برآورد بودجه دستگاه برای سال‌های مزبور باید به همین ترتیب مورد تعدیل قرار گیرد که در ستون‌های سوم تا پنجم جدول شماره (۴) نشان داده شده است. بنابراین در هر بازه زمانی، همیشه ۳ سال وجود خواهد داشت که بودجه برای آن تهیه و بهنگام می‌شود، یک بودجه حقیقی (پیشنهادی) برای سال اول و بودجه‌های برآوردی برای سال‌های دوم و سوم. بودجه‌های برآوردی به‌صورت غلتان به دوره‌های سه ساله آینده حرکت می‌کنند.

*مشاور رئیس سازمان برنامه و بودجه

[ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ]
[ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ]

چارچوب میان مدت مخارج دولتی یا بودجه چندسالانه چیست؟(بخش‌نهایی)

۱۰پیشنهاد برای بودجه دوسالانه

محمد کردبچه /مشاور رئیس سازمان برنامه و بودجهاصلاح ساختار بودجه‌ریزی در کشور یکی از موضوعات مهم این روزهاست که محمد کردبچه، مشاور رئیس سازمان برنامه و بودجه در مقاله‌ای به آن پرداخته است.نویسنده در این مقاله معتقد است استفاده از چارچوب میان‌مدت مخارج دولت یک روش بهینه برای برنامه‌ریزی برای بودجه کشور است. این مقاله در چهار قالب مقدمه، مفاهیم، مبانی و پیشنهاد تهیه چارچوب میان‌مدت مخارج دولت در ایران تنظیم شده است. بخش اول آن شامل مقدمه، مفاهیم و بخشی از مبانی به چاپ رسیده است. در بخش مبانی سه زیر گروه ارتقای کارآیی تخصیص، برقراری انضباط مالی و ارتقای کارآیی عملیاتی مطرح شده که به تشریح بودجه‌های سالانه و چند سالانه و بودجه‌ریزی غلتان از ارتقای کارآیی تخصیص پرداخته شد. در این بخش ابتدا کارآیی تخصیص منابع و پیوند برنامه و بودجه تشریح و سپس دو گروه دیگر پرداخته شده است. اما در بخش دوم، مبانی این چارچوب تکمیل و در بخش آخر نویسنده توصیه کرده است که با توجه به تجربه سایر کشورها و به خصوص برای هماهنگی با دوره‌های ریاست جمهوری، تهیه چارچوب میان‌مدت دو سالانه با ماهیت غلتان برای کشور در نظر گرفته شود.
[ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ]
ج- کارآیی تخصیص منابع

ویژگی غلتان بودن چارچوب پیشنهادی، ساده و صریح است و آثار شایان توجهی بر فرآیند [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] دارد. در [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] (۳)، بودجه برآورد شده برای سال دوم به‌عنوان بودجه مبنای سال بعد خواهد شد (جدول ۴). این نکته به این معنی است که در جریان مذاکرات بودجه سال دوم، بحث بیشتری درخصوص برنامه‌های در دست اجرا صورت نخواهد گرفت؛ مگر در موارد استثنایی که به دلیل تحولات شاخص‌های کلان اقتصادی تعدیل‌هایی مورد لزوم باشد. به بیان دیگر بودجه برنامه‌های در دست اجرا در سال قبل مورد بحث قرار گرفته و نیاز به مذاکرات بیشتری در این زمینه نیست. این نکته موجب صرفه‌جویی زیادی در زمان برای [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] و همچنین برای مجلس خواهد شد. ضمن اینکه از فرصت‌های به‌دست آمده می‌توان برای بحث درخصوص برنامه‌های جدید استفاده کرد. به این ترتیب چارچوب بودجه میان مدت (MTEF) به منزله یک ابزار قوی برای رعایت اولویت‌های استراتژیک کشور و «پرداخت [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] برای مصارف صحیح» محسوب خواهد شد.از دیدگاه دستگاه‌های اجرایی نیز، این دستگاه‌ها از این مزیت استراتژیک برخوردارند که اطلاعات لازم را در مورد هزینه شروع و نگهداری برنامه‌ها در اختیار خواهند داشت. البته انگیزه دستگاه‌های اجرایی در ارائه صرفا موارد ضروری است. به‌طور خاص برای منظور شدن برنامه در بودجه خود، هزینه واقعی را ارائه نمی‌دهند. فرآیند چارچوب میان مدت (MTEF) با منظور داشتن هزینه‌های اضافی مورد نیاز برنامه در میان مدت، از طریق اخذ اطلاعات از دستگاه اجرایی، این مشکل را برطرف می‌سازد. برای مثال، اگر یک دستگاه اجرایی هزینه برنامه را در سال اول کمتر از واقع پیشنهاد کند، در سال‌های آینده وجوه اضافی مورد نیاز خواهد بود؛ چرا که در غیر این صورت وجوه بیشتری برای برنامه ذی‌ربط دریافت نخواهد کرد؛ زیرا نمی‌تواند آن را به‌صورت برنامه جدید مطرح سازد. بنابراین دستگاه بودجه‌ریزی تصویر واقعی‌تری از هزینه برنامه‌های دستگاه در اختیار خواهد داشت.چارچوب میان‌مدت، با ارائه مبنای روشن‌تری برای تخصیص بودجه بین برنامه‌ها و طرح‌ها به ارتقای کارآیی فرآیند تخصیص کمک می‌کند. کارآیی تخصیص، به‌طور کلی به معنی این است که دولت باید پول را در محل درست خود خرج کند، ولی اینکه چه چیزی «درست» است بستگی به هزینه‌های ذی‌ربط و نحوه ارزش‌گذاری آنها توسط شهروندان دارد. بنابراین داشتن برآورد دقیقی از هزینه برنامه‌ها، طرح‌ها و فعالیت‌ها شرط لازم برای ارتقای کارآیی تخصیص منابع به شمار می‌رود.د- پیوند برنامه و بودجه

بودجه غلتان، با معطوف کردن مذاکرات بودجه به سوی برنامه‌های اجرایی جدید محیطی را ایجاد می‌کند که در آن موافقان و مخالفان هر برنامه اجرایی جدید می‌توانند حضور داشته باشند و درخصوص موارد مصرف هزینه‌های برنامه اجرایی بحث کنند. به این ترتیب اولویت‌ها بهتر تشخیص داده خواهد شد. البته اگر یک مجموعه کلی از اولویت‌ها و نتایج مورد انتظار هر یک از قبل تهیه شده باشد، این مذاکرات کارآیی بهتری خواهد داشت. به عبارت دیگر معیاری برای انتخاب بین برنامه‌های اجرایی در اختیار خواهد بود. در همین جاست که اهمیت برنامه توسعه میان‌مدت روشن می‌شود. در برنامه معمولا اولویت‌های استراتژیک کشور برای یک دوره خاص مشخص می‌شود. این اولویت‌ها معیاری برای انتخاب بین برنامه‌های اجرایی و طرح‌ها و فعالیت‌هایی که باید تامین مالی شوند یا آنهایی که باید به تعویق افتند، فراهم می‌آورد. چالش اساسی پیدا کردن روشی برای مرتبط ساختن اولویت‌های برنامه با مباحث بودجه‌های سالانه است. به‌طوری که در بخش‌های بعد توضیح داده خواهد شد بخشی از این کار را می‌توان با ایجاد محدودیت‌های بودجه‌ای بر مخارج هر سال بودجه‌های غلتان انجام داد و از دستگاه‌های اجرایی خواست برنامه‌های اجرایی خود را در قالب سقف‌های اعلام شده و در ارتباط با اولویت‌های برنامه، اولویت‌گذاری کنند.

[ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] بخش اول مقاله در صفحه 24 روزنامه 8 مردادماه به چاپ رسیده است.

3-2- برقراری انضباط مالی

دستگاه‌های اجرایی معمولا تمایل دارند تا اندازه‌ای که برایشان ممکن است طرح‌های جدید پیشنهاد دهند. بنابراین همواره در پی منابع جدید برای تامین طرح‌های خود هستند که ممکن است منجر به ایجاد کسری‌های بودجه ناخواسته شود. برای مقابله با این مشکل، دولت می‌تواند سقف‌هایی را برای مخارج کلان و بخشی تعیین کند. سقف کلان برای هر سال را می‌توان براساس درآمدها به علاوه منابع تامین مالی خارجی یا سیستم بانکی تعیین کرد.تعیین سقف برای بخش‌های مختلف بسیار مشکل‌تر است؛ زیرا همراه با مباحث گسترده در سطح وزارتخانه‌های مختلف و دستگاه مرکزی بودجه‌ریزی مواجه است. البته فرمول خاصی برای رفع این مشکل نمی‌توان ارائه کرد و در واقع بیشتر یک نوع تمرین سیاستی است. در این زمینه بعضی از کشورها روشی را به کار برده‌اند که می‌تواند مورد توجه قرار گیرد. در این روش از تخصیص فرضی بین وزارتخانه‌های مختلف استفاده می‌شود. ابتدا دستگاه مرکزی بودجه‌ریزی از هر وزیر می‌خواهد مبلغ ثابتی را بین همه وزارتخانه‌ها به استثنای وزارتخانه‌ خودش توزیع کند. نظرات وزرا گردآوری می‌شود و تخصیص‌های مربوط به [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] جمع می‌شود. برای مثال اگر جمع تخصیص‌های پیشنهادی برای [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] X میلیارد ریال باشد، تخصیص مبنای این وزارتخانه از فرمول: (تعداد وزارتخانه‌ها ضربدر مبلغ کل)/ x به‌دست می‌آید. در جدول (۵) مثال دیگری آورده شده است. در این مثال فرض شده سه وزارتخانه الف، ب و ج وجود دارد و از وزرای هریک از وزارتخانه‌ها خواسته شده مبلغ ۲۰۰ میلیارد ریال را به دو وزارتخانه دیگر اختصاص دهد. در سطر آخر ضریب تخصیص برای هر وزارتخانه مشخص شده است.ضرایب تخصیص را می‌توان به‌عنوان نقطه شروع در مذاکرات مربوط به تخصیص اعتبارات به‌کار برد. بدیهی است نتیجه نهایی بستگی به سایر عواملی چون نقطه‌نظرهای شخصی وزرا دارد؛ ولی به هر حال این ضرایب مبنایی را به‌دست می‌دهد که با تخصیص‌های نهایی نمی‌تواند تفاوت زیادی داشته باشد. البته در کشورهای دارای برنامه‌های توسعه میان‌مدت توزیع اعتبارات برنامه بین بخش‌های مختلف می‌تواند مبنای توزیع اعتبارات سالانه قرار گیرد. بدیهی است هر سال باید تعدیل‌های لازم در آنها به‌عمل آید. تخصیص نهایی سقف کلان به هر وزارتخانه برای یک سال خاص، به‌عنوان سقف بودجه آن وزارتخانه برای سال مزبور خواهد بود. به این ترتیب برای بودجه سه سالانه، پیشنهاد واقعی برای سال اول نباید از سقف تعیین شده برای آن سال فراتر رود و برآورد سال‌های دوم و سوم نباید از سقف‌های بودجه‌های سال‌های مزبور [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] کند. این نکته تبعاتی برای اولویت‌گذاری برنامه‌های اجرایی جدید برای سال اول بودجه سه سالانه دربر خواهد داشت.در عمل، بودجه فرامبنا از طریق [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] مبنا از سقف بودجه ذی‌ربط به‌دست می‌آید (جدول ۶). همانطور که در جدول ۶ نشان داده شده است هزینه برنامه‌های اجرایی جدید برای سال اول نباید از ۵۰ میلیارد ریال بیشتر باشد و همچنین مخارج سال‌های دوم و سوم مرتبط با آن نباید به ترتیب از ۳۵ و ۶۵ میلیارد ریال تجاوز کند. فرض کنیم یک وزارتخانه سه برنامه اجرایی جدول (الف، ب و ج) را موردنظر دارد و آنها را با ترتیب الف بالاتر از ب و ب بالاتر از ج اولویت‌گذاری کرده باشد که مبنای این اولویت‌گذاری نیز برنامه توسعه میان مدت است. در این صورت با توجه به مبلغ فرامبنا برای ۳ سال، مجبور است برنامه اجرایی ج را حذف کند؛ زیرا مخارج ناشی از آن در سال سوم منجر به مازاد ۴ میلیارد ریال بیشتر از بودجه فرامبنا برای آن سال می‌شود.۳-۳- ارتقای کارآیی عملیاتی

چارچوب بودجه میان‌مدت به بهبود کارآیی عملیاتی نیز کمک می‌کند. برای بهبود مستمر ارائه خدمات، دستگاه‌های اجرایی باید برنامه‌ریزی میان‌مدت داشته باشند. به منظور عملیاتی کردن این برنامه‌ها، دستگاه‌ اجرایی باید دلایل موجهی درخصوص داشتن توانایی برای تامین منابع مورد نیاز اجرای برنامه را داشته باشد. بودجه‌های یک ساله ساز و کار ضعیفی برای این توجیه هستند. در مقابل یک چارچوب بودجه میان‌مدت امکان پیش‌بینی بیشتر (و در نتیجه توجیه بیشتر) ایجاد می‌کند؛ زیرا بودجه‌های مبنایی برای سال‌های آینده تنظیم می‌کند. به عبارت دیگر به استثنای سال‌هایی که با کاهش شدید درآمدها روبه‌رو هستند، یک وزارتخانه می‌تواند انتظار داشته باشد بودجه‌های واقعی آن برای سال‌های دیگر حداقل به میزان بودجه‌های مبنای ذی‌ربط برای سایر سال‌ها است. بنابراین، می‌تواند اطمینان دهد که حداقل قادر به ادامه ارائه خدمات موردنظر با اجرای برنامه‌های در دست اجرای خود خواهد بود.۴- پیشنهاد تهیه چارچوب میان‌مدت مخارج دولت در ایران

- در حال‌حاضر بودجه‌های سالانه در [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] در چارچوب و هدف‌های برنامه‌های میان‌مدت پنج‌ساله تهیه می‌شود. چارچوب یاد شده ارقام کلان اقتصادی را پیش‌بینی می‌کند، اهداف منابع و مصارف کلی و اولویت‌های کلی بخشی را مشخص می‌کند و سیاست‌ها و جهت‌گیری‌های مدیریت مخارج را مشخص می‌سازد. از برنامه پنج‌ساله به‌عنوان یک مرجع ثابت در توجیه و ارائه پیش‌بینی‌های بودجه‌ای استفاده می‌شود و هرگونه انحراف از هدف‌های برنامه کنترل و به مجلس گزارش می‌شود. اگرچه برنامه‌های پنج‌ساله به‌صورت غلتان تهیه نمی‌شود، چارچوب کلان آن هر سال بهنگام می‌شود.- اولویت‌گذاری استراتژیک در کشور از طریق تعیین اولویت‌های ملی در برنامه‌های پنج‌ساله انجام می‌گیرد. قوای مجریه، مقننه و قضائیه به همراه [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] کشور، با اختیارات وسیع درخصوص بودجه‌های جاری و عمرانی، و یک فرآیند برنامه‌ریزی مسوولیت ارتباط بودجه و برنامه را برعهده دارد. نکته اساسی و کلیدی که در این نظام باید مورد توجه قرار گیرد میزان انطباق اهداف با اولویت‌های ملی و همچنین میزان انطباق بودجه‌های سالانه با برنامه میان‌مدت است. به عبارت دیگر سوالی که مطرح است اینکه: آیا بودجه‌های سالانه به‌عنوان یک ابزار استراتژیک تلقی می‌شوند یا نه؟- تهیه بودجه سالانه با تصویری یکساله ممکن است منجر به کاهش در پرداخت‌هایی شود که اگرچه از نظر سیاسی مشکل ندارد، اما ادامه روند آن ممکن است به [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] لطمه بزند. برای مثال، کاهش اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا به تعویق انداختن نگهداری دارایی‌های سرمایه‌ای ممکن است به‌عنوان صرفه‌جویی سالانه تلقی شود، ولی این صرفه‌جویی فقط برای یکسال خواهد بود و اگر عدم تعادل بودجه کوتاه مدت باشد مناسب است. اگر این کاهش‌ها در سال‌های آینده نیز ادامه یابد، به موجودی [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] لطمه خواهد زد، از تاثیر سرمایه‌گذاری بر [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] جلوگیری می‌کند و کارآیی و اثربخشی برنامه‌های حمایت اجتماعی را کاهش می‌دهد.- بدون یک چارچوب برای ارزشیابی سیاست‌ها یا پیشنهادهای جدید هزینه‌ای، یافتن راهی برای خروج از عدم تعادل مالی مشکل خواهد بود. اقدام به سرمایه‌گذاری‌هایی که نیاز به هزینه‌های نگهداری در سال‌های آینده دارند، بدون در نظر گرفتن امکانات مالی در سال‌های آینده ممکن است موجب عدم بهره‌برداری مطلوب از سرمایه‌گذاری شود.- براساس قوانین موجود بودجه‌های سالانه باید در چارچوب برنامه‌های پنج‌ساله تهیه شوند. سیاست‌های جدیدی که در برنامه نباشند یا مغایر با بعضی از سیاست‌های برنامه باشند قابلیت اجرا ندارند (مگر جداگانه از طریق اصلاح برنامه). دوره برنامه پنج‌ساله با دوره‌های [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] و دوره‌های مجلس منطبق نیست و مجلس جدید یا رئیس‌جمهوری جدید باید براساس اولویت‌های تعیین شده در دوره قبل کار کنند. همین امر باعث می‌شود همواره به دنبال راه‌هایی برای اصلاح برنامه یا یافتن منابعی خارج از چارچوب منابع متعارف [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] باشند.- از برنامه سوم توسعه به بعد در ابتدا قرار بود برنامه‌های عملیاتی بخش‌ها و استان‌ها بعد از تصویب [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] برنامه تهیه شود؛ به خصوص در برنامه ششم توسعه تاکید زیادی در این زمینه شد، ولی در نهایت این برنامه‌ها تهیه نشد. این برنامه‌های عملیاتی در واقع مبنای اصلی برنامه‌های سالانه خواهند بود. البته در سند برنامه اقدامات و فعالیت‌هایی برای بخش‌ها و وزارتخانه‌ها مشخص شده است، لیکن هیچ‌گونه اثری از اهداف استراتژیک بخش‌ها، هدف‌های کمی سالانه برنامه‌های اجرایی و فعالیت ها، برنامه‌های اولویت‌دار و سیاست‌های لازم برای دستیابی به این اهداف نیست.- خوشبختانه در ایران با داشتن بیش از ۷۰ سال تجربه برنامه‌ریزی، توانایی تهیه و اجرای چارچوب‌های میان مدت مخارج دولت وجود دارد و این را در گذشته نیز در ایجاد تحولات در روندهای موجود نشان داده است. در این زمینه با توجه به نکات یاد شده، موارد زیر پیشنهاد می‌شود:(۱) با توجه به [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] موجود، نکات مذکور در این گزارش، تجربیات سایر کشورها در زمینه تهیه چارچوب‌های میان مدت مخارج دولت و به خصوص به منظور هماهنگی با دوره‌های ریاست جمهوری، تهیه چارچوب میان مدت (MTEF) دو سالانه با ماهیت غلتان برای کشور مناسب‌تر به نظر می‌رسد که زمان‌بندی آن را می‌توان به‌طور دقیق‌تر تنظیم کرد.(۲) اهداف کمی و کیفی و سیاست‌های بودجه دو سالانه اول در چارچوب قانون برنامه ششم توسعه و با توجه به تغییرات به عمل آمده در آن طی ماه‌های گذشته و همچنین تحولات جدید، با توجه به مجوز بند (الف) ماده (۷) قانون برنامه ششم توسعه تهیه شود.(۳) در چارچوب اهداف کمی و کیفی کلی، اولویت‌های بخشی، سقف‌های اعتبارات هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و هدف‌های کمی بخش‌ها در دوره زمانی مورد نظر (۱۴۰۰-۱۳۹۹) تهیه شود.(۴) بودجه دو سالانه با ترکیب فوق در سازمان برنامه و بودجه کشور تهیه و پس از طرح و تایید برای تصویب نهایی به دولت ارائه شود.(۵) بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور در چارچوب بودجه دو سالانه تهیه و ابلاغ شود.(۶) با توجه به تجربه به‌دست آمده در اجرای بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد در دوره۱۳۹۳-۱۳۹۸، شاخص‌های عملکرد برنامه‌های اجرایی و فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی در قالب MTEF دو سالانه تهیه و پیشنهاد شوند.(۷) برنامه عملیاتی بخش‌ها و استان‌ها برای دو سال آینده تهیه شود(۸) مجوزهای قانونی لازم برای انجام اصلاحات لازم در قانون برنامه ششم توسعه قبل از ارائه [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] سال بعد از [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] گرفته شود.(۹) چارچوب دو سالانه همراه با [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] بودجه به مجلس [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ] تقدیم شود. بدیهی است چارچوب مزبور جنبه اطلاعاتی داشته و آنچه به تصویب مجلس خواهد رسید لایحه بودجه سال بعد است.(۱۰) چارچوب دو سالانه در سال‌های بعد به‌صورت غلتان مورد تجدیدنظر قرار گیرد. [ برای مشاهده لینک ، با نام کاربری خود وارد شوید یا ثبت نام کنید ]